Poderes basilares da Administração Pública - Artigo 37 da Constituição Federal
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988, elenca
os princípios inerentes à Administração Pública, que são: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Por Flavia Martins André da Silva
INTRODUÇÃO
O artigo 37 da Constituição Federal de 1988, elenca os princípios
inerentes à Administração Pública, que são: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. A função desses princípios é a de
dar unidade e coerência ao Direito Administrativo, controlando as
atividades administrativas de todos os entes que integram a federação
brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Art. 37- A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte [...]
Estes princípios devem ser seguidos à risca pelos agentes públicos,
não podendo se desviar destes princípios sob pena de praticar ato
inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar civil ou criminal
dependendo do caso.
Para adentrarmos aos princípios basilares da Administração Pública, antes, devemos entender o significado de princípio.
Princípio vem do latim
principium e tem vários significados
no ordenamento jurídico. Por um lado, quer dizer base inicial, fonte,
nascedouro, alicerce, começo, início, origem, ponto de partida; por
outro lado, regra a seguir, norma, que são idéias fundamentais, valores
básicos da sociedade, com a função de assegurar a estabilidade da ordem
jurídica e a continuidade e igualar o sistema jurídico.
É, por definição, o elo do sistema jurídico, fazendo com que
diversas normas sejam fundamentadas, estruturadas e compreendidas. Tem
como responsabilidade, na ciência jurídica, de organizar o sistema e
atuar como ponto de partida para todo o ordenamento jurídico. Seriam
pensamentos diretores, nas quais os institutos e as normas vão se apoiar
e fixar, ajudando a consolidar e interpretar normas administrativas.
Por fim, princípios são normas jurídicas estruturais de um dado
ordenamento jurídico.
Segundo Reale (1986, p. 60):
Princípios são, pois verdades ou juízos fundamentais, que servem de
alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos, ordenados em
um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade. Às vezes
também se denominam princípios certas proposições, que apesar de não
serem evidentes ou resultantes de evidências, são assumidas como
fundantes da validez de um sistema particular de conhecimentos, como
seus pressupostos necessários.
Segundo apontamentos de Melo (1994, p. 450):
Princípio - já averbamos alhures - é, por definição, mandamento
nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental
que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e
servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência,
exatamente por definir a lógica e a racionalização do sistema normativo,
no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o
conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes
partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico
positivo [...]. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir
uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a
um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos.
É a mais grave forma de ilegalidade ou de inconstitucionalidade,
conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência
contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais,
contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua
estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que os
sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada.
Os princípios carregam consigo alto grau de imperatividade, o que denota seu caráter normativo (dever ser).
Sendo que qualquer ato administrativo praticado pelos agentes da
administração pública, deve ser praticado observando os princípios, pois
qualquer ato administrativo que dele se destoe será inválido,
conseqüência esta que representa a sanção pela inobservância deste
padrão normativo, cuja reverência é obrigatória. Os princípios veiculam
diretivas comportamentais, acarretando um dever positivo para o servidor
público.
I - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Este princípio é basilar do regime jurídico-administrativo, pois
além de ser essencial, específico e informador, submete o Estado à lei. A
Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei.
Trata-se, portanto, da garantia mais importante do cidadão, protegendo-o
de abusos dos agentes administrativos e limitando o Poder do Estado em
interferir na esfera das liberdades individuais.
O princípio da legalidade significa que o agente público, em toda a
sua atividade laboral, esta sujeito aos mandamentos da lei, não podendo
desviar das leis, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à
responsabilidade disciplinar civil e criminal, conforme o caso, pois a
administração pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos
das leis, ou seja, as atividades administrativas estão condicionadas ao
atendimento da lei. E este princípio não esta condicionado somente a
atividade da administração, estendendo-se também às demais atividades do
Estado.
A lei, para a Administração Pública, significa “dever fazer assim”.
As leis, em sua maioria, são de ordem pública, não podendo ser
descumpridas.
1- Constituição Federal
A Constituição Federal consagrou o princípio da legalidade no inciso II do artigo 5º, no qual diz:
Art. 5º- “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes”:
II - “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;”
2- Objetivo
É beneficiar os interesses da coletividade como um todo, que é o objetivo principal de toda atividade administrativa.
3- Finalidade
Evitar que os agentes públicos, ajam com liberdade, sem seguir as
normas especificadas em lei, contra a coletividade, desviando-se do
interesse coletivo.
II - PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade visa a neutralidade e a objetividade
das atividades administrativas no regime político, que tem como objetivo
principal o interesse público. Este princípio traz consigo a ausência
de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador que
esteja no exercício da atividade administrativa. A pessoa política é o
Estado, e as pessoas que compõem a Administração Pública exercem suas
atividades voltadas ao interesse público e não pessoal. O princípio da
impessoalidade proíbe o subjetivismo.
1- Constituição Federal
Previsões expressas da adoção do princípio da impessoalidade: a
investidura em cargos públicos, concurso público e processo de
licitação.
Art. 37 [...]
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como
aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma previstas
em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei
de livre nomeação e exoneração;
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação,
aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos
será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo
ou emprego, na carreira;
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Agride o princípio da impessoalidade, o uso da máquina
administrativa na promoção pessoal ou política do administrador,
transformando a atividade administrativa em personalizada à imagem deste
ou do partido que ele representa, este caso está no art. 37, parágrafo
1º, da Constituição Federal, e no parágrafo 6º, está a responsabilidade
para com terceiro é sempre da Administração.
Art. 37 [...]
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo
ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
O art. 100 da Constituição Federal refere-se aos precatórios
judiciais; o dispositivo proíbe a designação de pessoas ou de casos nas
dotações orçamentárias e nos critérios abertos para esse fim.
Art. 100 - À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os
pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em
virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem
cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos
respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
No caso das licitações, o princípio da impessoalidade também faz referências, no art. 175 da Constituição Federal:
Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
O conteúdo do princípio da impessoalidade pode ser classificado em positivo e negativo.
Conforme ensina Rocha (1994, p. 148):
Muito importante é enfatizar que a impessoalidade administrativa tem
conteúdo positivo e negativo. No primeiro caso, por ele se assegura que
a neutralidade e a objetividade têm que prevalecer em todos os
comportamentos da Administração Pública. Neste sentido, a impessoalidade
assegura um conteúdo preceptivo positivo, indicando-se o que se deve
conter em determinado ato da Administração Pública. Mas este princípio
guarda também conteúdo negativo quando constitui indicativo de limites
definidos à atuação administrativa. Por ele, não se podem praticar atos
que tenham motivos ou finalidade despojada daquelas características.
O princípio da impessoalidade assegura não apenas que pessoas
recebam tratamento particularizado em razão de suas condições
específicas, mas também, veda a adoção de comportamento administrativo
motivado pelo partidarismo. Este princípio assegura que a entidade
estatal realize os fins a que se destina como previsto no Direito.
Para Rocha (1994, p. 150):
[...] a impessoalidade tem como conteúdo jurídico o despojamento da
pessoa pública de vontade que lhe seja enxertada pelo agente público,
que, se agisse segundo os seus interesses, subjetivamente definidos,
jamais alcançaria aquela finalidade, que se põe, objetiva, genérica e
publicamente.
O princípio da impessoalidade é dever do Estado e direito do
cidadão. Este princípio não se dirige apenas ao administrador público,
mas também ao legislador.
2- Objetivo
Visa a neutralidade e a objetividade das atividades administrativas
no regime político, que tem como objetivo principal o interesse
público.No princípio da impessoalidade os atos e provimentos
administrativos são imputáveis ao órgão ou entidade e não ao funcionário
que praticou tal ato administrativo. Exige que os atos administrativos
sejam praticados sempre com a finalidade pública, não podendo o
administrador criar outro objetivo ou praticá-los no interesse próprio
ou de terceiros
3- Finalidade
Evitar que os agentes públicos beneficiem alguém ou a si mesmo, ou prejudique pessoas que não é de seu agrado.
Este princípio veda a prática de atos administrativos desvinculados
do interesse público, que visa atender interesse pessoal ou privados –
para proteger alguém ou prejudicar os agentes públicos - o que
caracteriza desvio de finalidade e compromete a validade de tais atos.
III - PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O princípio da moralidade significa que, o administrador tem que ter
um comportamento ético, jurídico adequado. Este princípio esta
associado a honestidade. Veda condutas eticamente inaceitáveis e
transgressoras do senso moral da sociedade, a ponto de não comportarem
condescendência. A moralidade administrativa abrange padrões objetivos
de condutas exigíveis do administrador público, independentemente, da
legalidade e das efetivas intenções dos agentes públicos.
Na definição de Rocha (1994, p. 192): “A moralidade administrativa é
o princípio segundo o qual o Estado define o desempenho da função
administrativa segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais
prevalentes e voltada à realização de seus fins [...]”.
Conforme definição de Melo (1992, p. 85):
De acordo com o princípio da moralidade, a Administração e seus
agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los
implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que as
sujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu
foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição.
[...]
Segundo os canones da legalidade e da boa-fé, a Administração haverá
de proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza,
sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia,
produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício
de direitos por parte dos cidadãos.
1- Constituição Federal
Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no
art. 37 da Constituição Federal de 1988, cabe ao administrador público
cumprir os estritos termos da lei. Seus atos têm que estar adequados à
moralidade administrativa, e se não for assim, serão considerados
imorais e inválidos para todos os fins de direito.
O ato administrativo que ofender a boa administração - aquele que
violar a ordem institucional, o Bem Comum, os princípios de justiça e
eqüidade - pode e deve ser invalidado pela própria Administração, não o
fazendo, deve ser anulado pelo Poder Judiciário, pois houve desvio de
poder.
2- Objetivo
É o de nortear a ação administrativa e controlar o poder
discricionário do administrador. Seu conteúdo objetivo é a boa-fé
(obrigação de comportar-se honestamente) e confiança (esta ligada à
segurança pública), e o conteúdo subjetivo é o dever de probidade.
3- Finalidade
É evitar o desvio de poder, em suas duas espécies denominadas
excesso de poder e desvio de finalidade, que acabou por fixar a dimensão
da teoria da moralidade administrativa como forma de limite à atividade
discricionária da administração pública que, utilizando-se de meios
lícitos, busca a realização de fins de interesses privados ou mesmo de
interesses públicos estranhos às previsões legais.
IV - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade significa que, qualquer cidadão pode se
dirigir ao Poder Público e requerer cópias e certidões de atos e
contratos. O Poder Público, por ser público, deve agir com a maior
transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a qualquer
hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo. É,
portanto, a proibição do segredo.
Publicar é tornar público, ou seja, tornar do conhecimento público,
mas, também, tornar claro e compreensível ao público. É fazer com que a
publicidade cumpra o papel essencial de informar o público (aqui
considerado tanto o conjunto de cidadãos em face de normas gerais – como
leis e decretos-, como, algum universo restrito de administrados,
sujeitos aos efeitos de determinado ato administrativo – um edital de
concurso com as normas a cumprir, por exemplo).
1- Constituição Federal
A Carta Magna refere-se expressamente a publicidade, ora como princípio, ora como bem jurídico, em diversas passagens:
Art. 5º, inciso LX – a lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o
exigirem.
A constituição é explicita, mas de forma indireta, em enunciar o
princípio geral de que "todos os atos deverão ser públicos",
condicionando severamente as exceções, sempre em lei expressa, aos casos
de possível afronta ao direito de privacidade (protegido no mesmo
artigo, inciso X) ou interesse social (o interesse social prevalece
sobre o individual, pelo princípio da solidariedade).
Art. 5º, X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e
a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano
material ou moral decorrente de sua violação.
Aqui estamos diante da proteção de um bem jurídico relevante para o
constituinte originário – a dignidade da pessoa humana. Se para a
Administração Pública a regra é a publicidade, somente excepcionável por
lei, para o particular a regra é diametralmente oposta, isto é, não se
permite publicar a vida privada das pessoas, não sendo, esta regra,
excepcionável por qualquer lei ou outro ato normativo. O comando é
peremptório e não dá margem a exceções.
O habeas data, como bem definido por Di Pietro (1997, p. 69):
[...] é o remédio constitucional para promover a publicidade dos
atos de governo e administrativos que gerem armazenamento de informações
privadas e íntimas do cidadão. Esta publicidade, no entanto,
restringe-se à informação do próprio requerente, mas pode ter como
conteúdo informações de interesse coletivo.
Nestes casos, estamos diante da proteção do conteúdo da informação,
sem tanto se preocupar com a formalidade em si. Sendo os dados
particulares, somente a ele interessam, e mereceram a tutela do
legislador constituinte. Prepondera o conteúdo sobre a forma. O
constituinte preocupa-se em resguardar o conteúdo de determinadas
informações, que somente aos particulares envolvidos interessa, e que,
se a público vierem, podem causar consideráveis danos à pessoa, tanto
morais como materiais.
2- Objetivo
Visa à transparência das atividades públicas, no qual os
administrados possam ter conhecimento do que os administradores estão
fazendo.
3- Finalidade
É a visibilidade da gestão pública como fator de legitimidade.
Proporciona consenso, adesão, fiscalização, controle, democratização,
aproximação entre Estado e indivíduo, fazendo corresponder políticas
oficiais e demandas sociais, eficiência, reformulação das relações entre
administrador e administrado, orientação social, educação, informação,
devido processo legal e garantia do bom funcionamento estatal e dos
direitos dos administrados e, principalmente, instrumento de verificação
de princípios como legalidade, moralidade, proporcionalidade,
imparcialidade, impessoalidade e outros. É a ampliação da transparência,
com intuito de romper com o segredo, tornando a gestão pública em
público, onde toda a coletividade participa dos atos da Administração
Pública.
Ocorre a publicidade dos atos administrativos através da publicação
ou pela comunicação (notificação ou intimação) de acordo com a natureza
do ato (atos gerais ou individuais, normativos, de efeito externo ou
interno etc.) e as finalidades que a publicidade pretende sobre ele
(controle, fiscalização, eficácia, validade etc.). Esse é o dever da
publicidade, completado por outras formas modernas, como a divulgação
via internet, por exemplo.
V - PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Princípio da eficiência significa que, toda ação administrativa tem
que ser de bom atendimento, rapidez, urbanidade, segurança,
transparente, neutro e sem burocracia, sempre visando a qualidade. O
contribuinte, que paga a conta da Administração Pública, tem o direito
de que essa administração seja eficiente, ou seja, tem o direito de
exigir um retorno (segurança, serviços públicos, etc.) equivalente ao
que pagou, sob a forma de tributos. A Administração Pública deve atender
o cidadão na exata medida de sua necessidade, com agilidade, mediante
adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos
disponíveis, evitando desperdícios e garantindo uma maior rentabilidade
social.
A eficiência deve ser entendida como medida rápida, eficaz e
coerente do administrador público, no intuito de solucionar as
necessidades da sua coletividade. Nada justifica qualquer
procrastinação. Aliás, essa atitude do agente público pode levar o
Estado a indenizar os prejuízos que o atraso possa ter ocasionado ao
interessado num dado desempenho estatal.
Poderíamos definir o bom administrador como aquele seguidor da moral
administrativa, eficiência, justiça e racionalidade, ou seja,
englobaria outros princípios. A necessidade da eficiência no serviço
público prende-se às variedades destes e das exigências políticas,
culturais e sociais de cada região e em face do momento a ser vivenciado
pelos cidadãos.
O administrador público deve desempenhar com afinco as atribuições
do seu cargo ou função, posto que fosse inadmissível compreender a
desídia, a negligência de tal desempenho, sujeitando o referido servidor
às sanções administrativas, civis e penais. Conforme o caso está
sujeito às punições por crimes de responsabilidade nos termos do art. 85
da Constituição da República e da Lei Federal nº 1.079/50, que dispõem
sobre essas infrações, quando cometidas pelo Presidente da República,
Governador do Estado e outros agentes públicos.
2- Objetivo
O objetivo do princípio da eficiência é satisfazer às necessidades
coletivas num regime de igualdade dos usuários, ou seja, é a utilização
dos melhores meios sem se distanciar dos objetivos da Administração
Pública, atingindo a satisfação das necessidades coletivas. O
administrador deve estar atento para a objetividade de seu princípio,
sob pena de incorrer em arbitrariedades.
3- Finalidade
A finalidade deste princípio é a escolha da solução mais adequada ao
interesse público, de modo a satisfazer plenamente a demanda social. A
Administração Pública deve empregar meios idôneos e adequados ao fim
pretendido, não mais, nem menos.
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http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2636/Poderes-basilares-da-Administracao-Publica-Artigo-37-da-Constituicao-Federal
Acesso em: 13/04/2012
